Tulevaisuuden turvallisuushaasteet ovat monimutkaisia, dynaamisia ja toisiinsa kytkeytyneitä. Suuri osa niistä on kytköksissä ihmisen toiminnan aiheuttamiin muutoksiin ympäristössä ja maankäytössä, ja maankäytön suunnittelu on keskeinen väline näihin haasteisiin vastaamisessa. Ympäristöturvallisuuden tehokas edistäminen kaavoituksessa edellyttää kuitenkin myös lainsäädännöllisiä ratkaisuja, kirjoittaa Winlandin tutkija Aleksi Heinilä.
Turvallisuusuhkien muuttuminen edellyttää myös turvallisuuden keinovalikoiman muuttumista
Hallitustenvälinen ilmastopaneeli IPCC julkaisi maankäyttöä koskevan Climate Change and Land -erikoisraportin 8.8.2019. Raportin mukaan maankäytössä on tapahtunut viime vuosikymmeninä valtavia muutoksia erityisesti ruoan ja puun kulutuksen kasvun johdosta. Muiden ohella nämä muutokset ovat vaikuttaneet haitallisesti ilmastoon ja luonnon monimuotoisuuteen. Ilmastonmuutos ja biodiversiteettikato, yksin ja yhdessä, aiheuttavat merkittäviä uhkia muun ohella ruokaturvalle. Jo 1,5 asteen lämpeneminen aiheuttaa raportin mukaan merkittäviä riskejä ruokajärjestelmän tasapainolle ja veden saatavuudelle.
Ihmisten toiminnan aikaansaamat muutokset ympäristössä ovat paitsi toisiinsa eri tavoin kytkeytyneitä myös globaaleja. Yli 70 % maapallon maapinta-alasta on ihmisen toiminnan tavalla tai toisella muokkaamaa. Yhteiskuntaa ja ympäristöä ei voida enää tarkastella erillisinä ja ympäristöä jonakin ulkopuolisena ja tietyltä osin ”säilytettävänä” (ja samalla muilta osin vapaasti muokattavana), koska ympäristö on suuressa määrin ihmisen omaa tekoa. Ympäristömuutokset tulevat aiheuttamaan tulevaisuudessa joko suoraan tai välillisesti huomattavan osan turvallisuuteen kohdistuvista, osittain uusista, turvallisuushaasteista.
Kun turvallisuusuhkat muuttuvat, myös turvallisuuden painopisteen tulee siirtyä perinteisestä, valtiokeskeisestä turvallisuuskäsityksestä aiempaa laajemman turvallisuuskäsityksen ja ympäristöturvallisuuden suuntaan. Tämä merkitsee väistämättä turvallisuuden tavoittelussa käytettävien välineiden painopisteen muutosta. Perinteisten turvallisuuskoneistojen välineet on viritetty sotien ja suuronnettomuuksien kaltaisia uhkia ja poikkeustilanteita varten, kun taas ympäristössä tapahtuvat muutokset ovat vähittäisiä, epämääräisiä, epäsuoria ja tapahtuvat pitkän ajan kuluessa. Tällaisiin uhkiin vastaamisessa ennaltaehkäisy ja muutoksiin sopeutuminen ovat vähintäänkin yhtä tärkeässä asemassa kuin perinteinen varautuminen poikkeustilanteisiin.
Maankäytön suunnittelu on merkittävä väline tulevaisuuden turvallisuuden luomisessa
Ilmastonmuutos ja biodiversiteettikato kytkeytyvät monin eri tavoin maankäyttöön. Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen maankäytön suunnittelu on kokonaisvaltainen ja sektorit ylittävä maankäytön yleinen ohjauskeino, joten se on tärkeä väline ympäristöturvallisuuden haasteisiin vastaamisessa. Monimutkaiset ja toisiinsa kytkeytyneet ympäristöongelmat edellyttävät eri sektorit läpäisevää käsittelyä siiloutuneiden sektorikohtaisten ratkaisujen sijaan.
Maankäytön suunnittelun perinteistä ydinaluetta on yhdyskuntarakentamisen suunnittelu ja ohjaaminen. Yhdyskuntien suunnittelussa voidaankin vaikuttaa merkittävästi sekä kasvihuonekaasupäästöihin että ehkäistä ja lieventää ilmastonmuutoksen turvallisuusuhkia aiheuttavia vaikutuksia. Lisäksi maankäytön suunnittelulla voidaan turvata luonnonjärjestelmien toimintaa ja luonnon monimuotoisuuden säilyttämistä, vaikka uusien alueiden ottaminen yhdyskuntarakentamisen piiriin vaikuttaakin periaatteessa lähtökohtaisesti haitallisesti monimuotoisuuteen.
Maankäyttö ei kuitenkaan edellä mainitussa IPCC:n raportissa tarkoita pelkkää yhdyskuntarakentamista, vaan maan käyttämistä esimerkiksi maa- ja metsätalouden tarpeisiin. Maa- ja metsätalous sekä esimerkiksi turvemaiden käyttö ovat hyvin merkittäviä ilmastonmuutoksen ja biodiversiteetin näkökulmista. Maankäytön suunnittelun ohjausvaikutuksen tulisikin läpäistä kaikki maankäyttömuodot, jotta suunnittelulla voitaisiin tehokkaasti vaikuttaa esimerkiksi ilmastonmuutoksen hillintään ja siihen sopeutumiseen.
Lainsäädännöllisiä ratkaisuja tarvitaan
Poliittinen pyrkimys näyttää kuitenkin olleen viime vuosina pikemminkin sen suuntainen, että metsien käyttöä tulisi ohjata vain metsälain järjestelmän kautta. Ongelmana on se, että oikeudellisesti merkityksellisiä tässä järjestelmässä ovat lähinnä metsätaloudelliset intressit. Myöskään turpeen käytön ohjaus kaavoituksella ei ole sillä tavalla sitovaa, etteikö myös muita kuin kaavoissa turvetuotantoon osoitettuja alueita voitaisi käyttää tähän tarkoitukseen.
Maankäyttöä koskevassa päätöksenteossa vaikuttavat monenlaiset yleiset ja yksityiset intressit ja muun ohella kansalaisten perusoikeudet. Maankäyttö- ja rakennuslakiin perustuvan, kokonaisvaltaisen maankäytön suunnittelun roolia olisi kuitenkin mahdollista tehostaa, jos ja kun tulevaisuuden ympäristöturvallisuuteen liittyviä uhkia halutaan ennaltaehkäistä ja vähentää niiden haitallisia vaikutuksia.
Maankäytön suunnittelulla luodaan ympäristöä ja yhdyskuntarakennetta jopa vuosisadoiksi eteenpäin. Myös yksittäisten yleispiirteisten kaavojen toteutumisen aikaväli on usein 20–30 vuotta. Tarkasteltaessa esimerkiksi IPCC:n taikka hallitustenvälisen luontopaneeli IPBES:n viimeaikaisten raporttien piirtämää kuvaa ilmastonmuutoksen ja biodiversiteettikadon kehityspoluista on varsin ilmeistä, että ilmastonmuutokseen ja biodiversiteettiin liittyvien kysymysten tulee olla keskeisiä paraikaa käynnissä olevassa maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistuksessa.
Kirjoitus perustuu pääosin Oikeustiede–Jurisprudentia 2019 -vuosikirjassa julkaistavaan artikkeliin ”Maankäytön suunnittelu ja turvallisuus”.
